行政程序的正当性是一个难以准确界定的蕴含着主观色彩和道德评价的概念。

这就是说，法院在审理行政案件、适用法律规范时，同样要对法规进行审查。《行政诉讼法》规定自由裁量的合理性审查只有行政处罚，此外还有行政赔偿，同时，《行政诉讼法》还设计了一项撤诉制度，如果行政机关在当事人提起诉讼后，改变其所作的具体行政行为，原告可以申请撤诉，但是否准许，要由法院决定。

但实际情况是，行政机关的自由裁量权的范围极其广泛，与制定《行政诉讼法》时考虑的情况不一样，这就为调解留下了广阔空间。这第二次适用首先是对该具体行政行为有无法律依据，适用法律、法规是否正确等的合法性审查。只不过复议是向行政机关提出，属于行政救济总体系中的行政救济。诉讼有代理辩护制度，并不会忙坏首长，相反，将有利于加强政府对各部门的监督。例外就是要有法律的特别规定。

因此，法院对行政机关的申请就应该是实质审。也就是说，申请人或起诉人与作出该行政行为的行政机关对该行政行为是否合法、合理发生争议，要求行政复议机关或法院对此作出裁决。备案有保存证据的作用，同时也有接受行政机关监督的功能。

即使是那些被奉为现代程序核心要素的外部程序，也需要通过内部程序的纽带才能运转，其有效实施在很大程度上取决于内部程序的建构。（2）查询银行帐户、查封扣押财物等行政强制措施。从保障行政机关职能分工的观点而言，强制性地规定上级批准程序应当是一种例外情形，不应泛化。《社会保险法》（2010年）第80条：统筹地区人民政府成立由用人单位代表、参保人员代表，以及工会代表、专家等组成的社会保险监督委员会，掌握、分析社会保险基金的收支、管理和投资运营情况，对社会保险工作提出咨询意见和建议，实施社会监督。

例如，北京市人民政府建立了行政复议委员会，并规定在事实认定存在较大争议、法律适用存在重大分歧、案件涉及公共利益或者社会影响较大等重大疑难案件，由复议委员会案审会审议。（二）行政执法人员的执法资格虽然法律把行政职权授给一个个行政机关，但不是行政机关内的所有公务员都有直接从事行政执法的资格。

表决票设同意票和反对票，发审委委员在投票时还应当在表决票上说明理由。（三）行政机关负责人的批准在中国的行政体制中，行政机关负责人通常指该行政机关的首长，以及分管相应工作的副职领导人。在中央政府层面，国务院也逐步加强了对行政执法资格的要求。应松年《中国行政程序法立法展望》，《中国法学》2010年第2期（管辖、行政协助、行政委托等制度）。

与咨询论证事项有利害关系的专家，应当回避。[37]杨彦《申报博士点失利 西北政法大学提出行政复议申请》，《人民日报》2009年4月27日。《条例》还规定，学位授予单位应当设立学位评定委员会（第9条），负责审查通过学士学位获得者的名单，及审查批准学位论文答辩委员会报请授予硕士学位或博士学位的决议（10条）。在行政决策的风险评估中，建立完善部门论证、专家咨询、公众参与、专业机构测评相结合的风险评估工作机制。

行政机关只能根据专家评定、鉴定的结论作出行政决定。故被告没有事先征求所在单位或者街道组织的意见作出劳动教养决定，违反法定程序。

一般来说，内部程序不直接涉及公民权利，不存在普适的正当程序要求，至少到现在为止还没有形成这样的要求。[33]五 外部专家的评议、评审和评定虽然行政决定名义上由行政机关作出，但行政过程往往伴有行政系统以外人员的参与。

第二种情况是，人民政府的部门审查，本级人民政府决定。在描述内部行政程序的一般制度之前，本文将简略地讨论内部行政程序的概念，以及法律规制内部行政程序的意义和途径。专家会议是否公开举行也因事而异。《发审委办法》规定，发审委会议对发行人的股票发行申请只进行一次审核。[16]《公务员法》第14条按照公务员职位的性质、特点和管理需要，把公务员职位类别划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。虽然学者们普遍同意，未来的《行政程序法》在主要调整外部程序的同时也应当调整部分内部程序[3]，但所提及的内部程序往往只有管辖、协助、委托等几点[4]。

有的认为，上级行政机关的批准行为是行政行为成立的要件，下级行政机关的活动只是行政行为的一个中间环节。后者根据公众意见修改，并及时公布。

为此目的，作者对现有法律、法规做了大量的、甚至是地毯式的检索，也尽可能地查找相关的司法案例。在国家司法考试和高等学校招生全国统一考试中，无论是试卷交接、启封、装封，还是场内监考，两人以上都是基本规则。

有的没有确定的专家名单，一事一议。判决书援引了《福建省行政执法资格认证与执法证件管理办法》第5条的规定：行政执法机关从事行政执法活动的工作人员，必须通过行政执法资格考试取得行政执法资格，并申领和使用福建省行政执法和执法标志或者法律、行政法规规定的其他行政执法证件。

在制定规范性文件和作出重大决策上，行政机关内法制机构的合法性审查是一个必经环节。邢鸿飞《行政程序立法中的三组关系》，《法学》2002年第9期。《认证认可条例》（2003年）第32条则规定，国务院认证认可监督管理部门应当组织在相关领域公认的专家组成专家评审委员会，对符合规定要求的认证机构、检查机构、实验室进行评审。北京市人民政府行政复议委员会对行政复议案件的审议结果虽然没有拘束力，《北京市人民政府行政复议委员会委员守则》仍然规定，与案件有利害关系、可能影响案件公正审议的委员应当主动提出回避。

相应地，法院也不能以最终决定与审查意见不一致为由，判决行政行为违法。《土地管理法》（1998年修正）第62条第3款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。

《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发[2008]17号）进一步要求：对拟上岗行政执法的人员要进行相关法律知识考试，经考试合格的才能授予其行政执法资格、上岗行政执法……严格禁止无行政执法资格的人员履行行政执法职责。《农村五保供养工作条例》（2006年）第10条规定，农村五保供养标准可以由设区的市级或者县级人民政府制定，报所在的省、自治区、直辖市人民政府备案后公布执行。

例如，自从启用中华人民共和国国务院行政复议专用章后，国务院法制办公室具体办理行政复议案件、出具有关法律文书时，只需加盖行政复议专用章，而无需经过复杂的用印审批程序后加盖中华人民共和国国务院的印章。这些事情不是不可能从外国经验中获得解决的启示，但我们不应任凭一些洋概念主宰我们的研究，而迷失自己的问题。

发审委会议审核发行人公开发行股票申请和可转换公司债券等中国证监会认可的其他公开发行证券申请，每次参加发审委会议的发审委委员为7名。第三，中国的行政运作中越来越多地出现了专家的参与，并与行政机关和当事人形成一种特殊的关系。[29]《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》，法释[2009]20号，第4条。但是，在法律有规定的情况下，行政决定没有经过内部机构的审查是否构成程序违法？法院能否要求行政机关举证证明，行政决定最终作出前依法经过了内部机构的审查？进而，行政机关负责人对审查意见应当给予多大的尊重？不采纳内部机构的审查意见，是否应当说明理由？迄今为止，立法和司法实践对这些问题尚未给出答案。

行政机关的法律主体性质容易遮蔽内部程序的运作，甚至导致行政过程的黑箱。[26]《行政许可法》对行政许可专用章也给予了含糊地承认。

本文着重讨论应当备案的事项、接受备案的机关和备案的效力。行政机关首长在听取讨论意见后，可以根据自己的判断作出决定。

上海市黄浦区人民法院行政判决书，（2010）黄行初字第31号。《工商行政管理机关行政处罚案件听证规则》（2007年）第13条规定，当事人申请听证记录员、翻译人员回避的，由听证主持人决定是否回避。